與各項國防法案陸續得到順利通過的情況相比，《中華民國憲法》的制定過程卻經歷了一番波折，雖然早就成立了以伍廷芳為首的憲法起草委員會全面負責這一事務，但憲法制定的進度卻是各大法律中進度最為緩慢的。
民國初年既是各種新觀念、新思想激蕩的時期，也是各種新型法律制定的高潮期，根據《中華民國法制史》的統計，從民國圓年到民國五年，短短五年間，經由議會審核通過的法律達到194部之多，幾乎每10天就有一部法律制定出台。前述的《中華民國國防法》是在民國2年通過，民國3年正式試行的，而其相關法案如《服役法》、《軍餃法》、《動員法》、《軍事裝備管理法》、《軍事禁區管理法》等在這一時期開始試行，而《中華民國刑法》、《中華民國刑事訴訟法》、《中華民國民法》、《中華民國民事訴訟法》等四部重要的基干性法律也都制定了草案並予以試行，唯獨國家的根本大法——《中華民國憲法》卻是不太順利。
單純從技術角度來說，憲法制定並不困難，其難度甚至還低于刑法、民法等專門性法律（不信看看中華人民共和國的立法實踐就知道了，短短50余載就出台了4部憲法，但民法典卻是千呼萬喚未出來），何況前有《中華民國臨時約法》和《美國憲法》作為藍本，再加上龐大的起草委員會，按理應該早就有了定局。但問題也恰恰出在這里，正因為憲法代表著國家的根本形象，擁有著至上權威，各方面遲遲未能達成一致意見。從法理上探究，《臨時約法》和《美國憲法》在三權分立的立場上是一致的，但在政體上卻有不小的分歧︰《臨時約法》載定責任內閣制而《美國憲法》卻規定了總統制。雖然在秦時竹、孫中山和黃興三巨頭的商議和談話中都中國實行總統制，但在朝野，特別是在各大政治力量陣營中卻有著不同意見。
有人以為。既然《臨時約法》已規定責任內閣制為政體所在，那就應當繼承這一方針，以中國受封建影響之深，今後唯顧慮民主精神不夠，責任內閣制、議會主導有助于培養民主精神；也有人以為，仿效《美國憲法》。載定總統制也無不可，但既然要仿效美國經驗，那麼就應該全部仿效——中國應該在國體上更改為聯邦制，各省作為地方主體應該享有美國各州所類似的權利；又有人以為，中國繼承秦漢之大一統局面，自古以統一為常態，以分裂割據為病態，如果仿行聯邦主體無非是藩鎮之禍的翻版，不可自討苦吃；還有人認為。中國久亂圖治，憲法的著眼點應在于維持政局穩定，既然總統或者總理都是由議會選舉。為何一定要爭責任內閣制與總統制字面意義之差異呢？列國之責任內閣制都有君主為虛君象征，若實行責任內閣制，難不成總統也作為虛君象征？因此，雖然說法雲雲，但爭論地焦點有兩個，一是總統制與總理制的爭論，二是集權制與聯邦制的爭論，雖然主張總統制與集權制的人佔了相對多數，但憲法審議通過畢竟需要議會三分之二多數通過。起草委員會提請審議的憲法草案雖已經過了二讀，但是要達到三分之二多數卻仍有不少困難。
差異紛呈的爭論表面上是學術意見地不同，其深層次乃是各種政治力量的較量。國民黨作為老牌政黨，一直以革命圓勛自居，對于護國戰爭後的政治安排並不滿意，希望通過憲法的制定來挽回目前的頹勢，在他們看來，秦時竹作為總統太過于強勢，有發展成第二個袁世凱的危險。雖然「野心」還沒有暴露，但不得不提前加以預備，憲法此時就應該如同《臨時約法》一樣發揮制約作用，國民黨內部雖然積極鼓吹責任內閣制，但據小道消息傳言，這是假的，他們真正不能接受的是秦時竹和人民黨有權，他們無權的局面，即便孫中山當了總統而國民黨依然無權。他們同樣是要反對地；梁啟超掛帥的進步黨雖然目前算是人民黨的聯盟黨。但該黨黨員大部都是地方精英，在清末事實上地地方割據中享有了太多的好處。秦時竹若想加強中央集權，將不可避免地侵犯他們的既得利益，對于到底是總統制還是責任內閣制這些人並不關心，他們只關心實行聯邦制，即在地方自治的幌子下保住自己的既得利益，除了這些黨棍外，那些地方實力派人士，如馮國璋、朱瑞、唐繼堯等人也十分害怕中央太過于強勢而侵犯他們的「勢力範圍」，也在拼命為地方自治和聯邦制搖旗吶喊；人民黨內部的情況也面臨復雜情況，以吳景濂直接領導的人民黨北方派既是堅定的總統派又是不折不扣地集權派，但以張謇為領導的南方局卻有一絲曖昧，張謇身為總理，對最高權利倒有幾分動心，他估量了一下，如果憲法真的規定責任內閣制，他這個現任總理很有幾分蟬聯可能，為了那可望而不可及的最高權利，他動搖是必然的，在另一個方面，南方局的主要骨干和進步黨一般，大都是清末諮議局的成員，對于所謂的地方自治也有天生的迷戀。
在這樣紛亂地局面下，政治格局也變得詭異起來，在三月份憲法草案一讀後，以王揖唐為首的一批政客在南京成立了中華民國聯邦黨，該黨標榜推進「共和民主、地方自治」，實際上卻是各大反對勢力的集中地，無論朱瑞、唐繼堯、馮國璋等地方實力派也好，陳其美、胡漢民等國民黨勢力也罷，都與其有一定的交往，而五月份憲法草案二讀以後，聯邦黨的實力開始急劇膨脹，不僅各大主流媒體頻頻出現有關聯邦黨的報導，一些在地方具有影響力的人物也開始為聯邦黨搖旗吶喊，十分活躍，雖然還不到登記變更組建黨團的地步，但觀察家都認為聯邦黨來勢凶猛，隱然有成為第四大黨的野心，甚至有很多人看好其成為未來地第三大黨。
對于聯邦黨地活動。葛洪義命令國安局予以全方面的跟蹤調查，顯示地結果令人相當觸目驚心︰「……聯邦黨現有黨員約3萬余人，具有縣級影響力者約有1萬余人；原本為無黨派人士，現登記為聯邦黨黨員的兩院議員共有19人，登記為進步黨黨籍，實際擁有聯邦黨雙重黨籍的兩院議員有27人。登記為國民黨黨籍，實際擁有聯邦黨雙重黨籍黨兩院議員約有45人，登記為人民黨黨籍，實際擁有聯邦黨雙重黨籍或者傾向聯邦黨立場者約有30余人，登記為其它黨籍，實際擁有聯邦黨黨籍或傾向于其立場者約有20余人……另悉，長江巡閱使馮國璋、浙江都督兼護軍使朱瑞、江西都督李烈鈞、江西護軍使李純、上海護軍使雷震春、廣東都督胡漢民、廣西都督兼護軍使陸榮廷、貴州都督兼護軍使唐繼堯等重要人物都與其有過接觸或深談……根據國安局調查，馮國璋曾秘密給予該黨100萬圓資助並列名名譽理事，陳其美給予該黨30萬圓資助並同樣列名名譽理事。」
「馮國璋倒也罷了。陳其美的錢是從哪里來的？」
「具體來源尚不清楚，根據屬下的調查，上海青紅幫也無如此財力資助。可能……可能……」站在葛洪義前面，畢恭畢敬匯報地是國安局排行008的江蘇特派組組長沈國華，綽號「黑鳥」，他猶豫了一下，說出了自己的推測，「可能和黑龍會有關。」
「跟黑龍會和日本人有關？」葛洪義的眉頭一下子皺緊了，雖然憑常理推斷可能有外國勢力插手，但真從得力手下的口中听到這樣的回答還是令人有些吃驚，「有什麼證據？」
「直接證據沒有。有一些間接證據。」黑鳥呈遞上一張照片，葛洪義接過來一看，認出其中一個是陳其美，另一人似乎是日本人模樣但具體什麼身份倒說不出來。
「照片中一人是陳其美。另一人則是曾任南京臨時政府外交顧問、日本黑龍會重要骨干地內田良平。」黑鳥回答了葛洪義心中地疑問。
「內田良平？」一听到這個名字。葛洪義頓時有了印象︰武昌革命爆發後。內田與北輝次郎（北一輝）及清藤幸七郎作為黑龍會地特派員來到中國。與宋教仁取得聯系。並極力援助革命軍。企圖以此為交換。在中國革命勝利之際從革命黨手中索取中國東北地區和蒙古作為報酬。一舉解決滿蒙問題。1913年。內田良平寫下《對華策判斷》。極力說明日本對華政策地當務之急是解決滿蒙問題。這樣一個人物地出現。是非常令人警惕地。葛洪義暗想。這個家伙在南北議和後消失了一段時間。現在又重新活躍起來。看來確實是想「有所作為」。
「他還和誰有交往？和孫中山有過接觸麼？」
「胡漢民、馮國璋都與其有過接觸。不過次數很少。孫先生最近忙于鐵路建設。沒有會面過。」黑鳥斟字酌詞地回答。要知道這些話說得一句不慎可能就是刀光血影。「對了。黃副總統去日本治病據說也是此人牽線搭橋地。」
「很好。這是個關鍵人物。你們一定要給我盯緊嘍。」葛洪義想了一下後啞然失笑。「馮老四向來愛財如命。這次怎麼舍得掏出大把銀子？而且一掏就是100萬。你說說看。背後有什麼貓膩？」
「根據屬下地判斷。」方才地猜測被上級肯定後。黑鳥繼續大膽推斷。「馮國璋愛錢地稟性恐怕是改不了地。那麼這筆錢地解釋很可能跟日本人一般。背後是英國人在搗漿糊。」
「你的直覺和感性在內務部可是出了名的。」葛洪義笑了，「既然陳其美這麼不老實，那麼驚蟄計劃就不能再拖延了，你回去後即刻發動。」
「是！」在黑龍、黑狐相繼建功後，輪到黑鳥出手了……
總統府辦公室一間淡雅的書房里，中華民國大總統秦時竹正在批閱文件和報告，除了各項經濟建設，最近重點關心地就是憲法的審議、安徽的善後、慶王的遺產和西藏的進展。
「你來的正好。」秦時竹面有喜色，抽出一張電報紙說道，「朱德來電，平藏支隊已進抵拉薩郊外，噶廈當局和三大寺代表已分別派出代表和他接觸過了，勉強答應大軍進駐，看來拉薩可不戰而得。」
「朱德干得不錯，不過我們的老朋友朱爾典該著急了吧？」
「朱爾典幾乎天天要跑來抗議，來得比誰都勤快……」秦時竹手一揮，「我都懶得搭理，就讓外交部陪他磨嘴皮子了。」
「英國人要是光磨嘴皮子就好了。」葛洪義遞給他一份情報，「這是江蘇方面呈遞上來的，最近一段時間，英國人又是給錢又是給槍，把馮老四好好武裝了一番，倪嗣沖余部也被馮老四給收留了，另外還听說馮老四給了聯邦黨100萬資助「那一毛不拔的家伙能給王揖唐100萬資助，太陽不是從西邊出來了吧？」秦時竹樂了，「難不成他轉性了？」
「轉性是未必，我估計這錢也是英國主子給地。」葛洪義隨即又把內田良平的事也一並告訴了秦時竹，後者的臉色逐漸陰沉了下來。
「看來總是有人和我們過不去啊。」秦時竹嘆了口氣，「王揖唐只是個前台的跳梁小丑，不足為懼，棘手的是後面這些個撐腰的主子。」
「所以，驚蟄計劃我已命令發動，先打開一個缺口再說。」
「很好，等會你和尚榮也支會一聲，讓他有個防備。」
葛洪義掏出第二份情報︰「這是上海組送來的情報，安徽事變後，特別是蔡鍔大力打擊雲土販賣後，表面上似乎鴉片貿易量在減少，實際上由于價格暴漲，鋌而走險的人依舊沒有收斂，上個月的統計顯示，最近地鴉片缺口全部是由印度進口地貨源補充的。」
「又和馮國璋有關？」
「是地，馮老四是他們的大股東，朱瑞、雷震春、李純等人似乎也有參股，英國人、日本人利用租界的特殊地位最近很活躍！」
「啪」的一聲，秦時竹怒了，一巴掌拍在桌子上，罵道︰「原本以為倪嗣沖的下場能令他們收斂些，沒想到這幫家伙居然變本加厲，總有一天讓他們全部栽在這上面。」
「這是周毓正（國安局東南大區督導，管轄皖、江、滬、浙、贛、閩）制定的寒露計劃，你先過目一下。」
「看來你早有準備。」秦時竹微微一笑後道，「你辦事我放心，不過在時機把握上要有分寸，至少要等驚蟄行動告一段落才可以著手，以免四面受敵。」
「好！」葛洪義用余光瞥了一下書房里的掛歷，上面的日期已走到了6月27日。
「明天是個大日子呀！」秦時竹意味深長地笑了，「你們準備得如何了？」
「基本完畢，就等好戲開場了……」倆人相視一笑。