第009章上有政策
看到宿豫市領導弄出來的規劃幾乎等于自己當年在鼎清區的翻版，蕭宸在詫異了一下之後，又覺得可以理解。
拍馬屁也是有境界的，不會拍馬屁的人是不能在華夏官場存活的，就算他蕭宸這般身世，不也有不得不拍的馬屁麼，又何況別人？不過宿豫市這個馬屁卻是拍得既有水平，又有分寸。以至于蕭宸明知道對方有很大的拍馬屁成分，依然覺得很愜意，臉上不自覺露出笑容來。
蕭宸自豪的事情不少，但如果問蕭宸最最自豪什麼，那決不是生在蕭家，而是他從政這些年來那一樁樁實打實的政績。鼎清區的農業產業化，便是這些政績中最先顯露出來的一樁。如今宿豫在這上面婉轉地拍了一記巧妙的馬屁，自然是撓到蕭宸心里的癢處了，他再嚴肅，再自持，也沒法不高興。
30年前，華夏經濟改革起源于農村，這是一場自下而上的自發改革。30年後，作為一個有著龐大農業人口的大國，華夏經濟改革的發展和未來，依舊系于新農村建設以及正在進行的城市化進程。過往30年的農村改革提供了哪些改革智慧？華夏農村和農民問題的解決之道，究竟又在哪里？
早兩天，也就是蕭宸回到江東的第一天，《新華日報》專訪了江東省委副***、紀委***蕭宸。《新華日報》最早在抗日戰爭時期和解放戰爭初期（1938年1月11日－1947年2月28日）是華夏***的大型機關報，它是由周恩來等老一輩無產階級革命家親自創辦的、華夏***第一張在全國公開發行的報紙並一直持續至1947年2月28日。《新華日報》于1949年4月在金寧復刊，1952年成為華夏***江東省委機關報，現由新華日報報業集團主辦。
《新華日報》︰說到改革開放，大家首先想到的是農村的聯產承包責任制。但是很少有人仔細區分包產到戶和包干到戶的區別。對于這兩個概念的差異，你能否做一些詳細的解讀？
蕭宸︰在一般人看來，土地只要到戶就是了，對這兩個「包」有什麼區別，沒有深入探究。（這）要從另外一個角度看，即人民公社為什麼能取消。人民公社有兩個特征︰一是「一大二公」，二是「三級所有，隊為基礎」。這個基礎是什麼呢？按我們現在來看，就是一個經濟核算單位。人民公社（之所以）能取消，就是說明這個核算單位可以不存在了。在包產到戶的階段，這種核算單位是沒法取消的。因為（農民）承包了土地，土地上的產量要交給生產隊。每家每戶按照承包合同，完成產量交給生產隊，剩下的賣了，再給每個人記工分，再給每個人分口糧。最初的包產到戶，以生產隊作為一個基本核算單位還是存在的。因此人民公社沒辦法取消。也就是說，如果到現在還是包產到戶，人民公社這個體制就還會存在。
但是，包干到戶就不同了。它不是（承）包土地上的產量，而是包土地上承擔的公糧任務，比如一畝地承擔200斤公糧，直接把這些糧交到糧庫，任務就算完成了。想要再生產，就交一定的管理費用，剩下的產量歸自己，不歸生產隊。從這個角度講，在包干到戶的體制下，農戶自己就成了一個經營核算單位，成了一個經營主體。生產隊在更多程度上承擔社會管理的責任。所以，人民公社就可以取消了。
為什麼到1984年以後能夠撤銷人民公社，建立鄉鎮人民政府？基本上以過去的大隊為單位形成了村民委員會。這主要是因為包干到戶使農民成為經營主體，即現在講的市場經濟下的微觀經營主體。這才可以把人民公社取消，這才有以後一系列與市場有關的改革。
《新華日報》︰從包產到戶到包干到戶，這個變遷是自上而下還是自下而上的？
蕭宸︰是自下而上的。對于包產到戶，農民不陌生。1978年以前，有過三起三落的歷史。1956年、1957年，在人民公社之前，高級農業生產合作社剛開始，有一部分地方開始搞包產到戶。三年困難時期，安徽搞了「責任田」，其實也是包產到戶。大概是1964年、1965年，有些地方又搞過，都沒搞成。這實際上體現出，人民對大鍋飯這種分配方式，已經有很長時間不滿意了。
而到了包干到戶，盡管土地集體所有權沒有改變，但農民的經營完全***。農民把包干到戶概括為︰交夠國家的、留住集體的，剩下都是自己的。
實際上，沒有包干到戶，人民公社是取消不了的。從這個意義上說，安徽鳳陽小崗村的18戶農民，有歷史貢獻——在別人開始搞包產到戶的時候，他們一步搞了包干到戶。後來理論界、學術界在討論包產到戶是什麼性質、姓社姓資、允許不允許的時候，農民已經開始進行包干到戶了。
很多人確實沒有太顧及這個（包產到戶與包干到戶）區別。很重要的一個原因是，包產到戶在一定程度上是對原有體制下經營管理體制進行改革。而包干到戶，在相當大程度上是對整個農村經濟體制乃至農村的財產制度進行改革。
《新華日報》︰它是一種更深刻的改革？
蕭宸︰更深刻的改革。實際上它為市場經濟的發育奠定了非常重要的基礎。
《新華日報》︰鄉鎮企業在上世紀80年代異軍***，這與包干到戶是否也有著深刻的關系？
蕭宸︰當然是有關系的。1984年華共中央下發一個文件，關于加快社隊企業改革和發展的一個指導意見。社隊企業，有公社辦的、有大隊辦的、生產隊辦的。社，就是人民公社，隊就是生產大隊或者生產小隊。1984年初還叫社隊企業，後來為什麼叫成鄉鎮企業了呢？就是有很多企業不是社隊辦的，社隊後來也沒有了，其中有很多是農民自己辦或者聯戶辦的。農戶和聯戶怎麼辦得起來呢？很重要的原因就是實行包干到戶，消費之後還有剩余，變成積累，可以往土地里投資，也可以往其他方面投資。有一部分就變成了鄉鎮企業。
所以，鄉鎮企業大規模發展，應該說與包干到戶之後，農戶成為經營主體可以自己進行資本積累有直接關系。沒有農戶財產積累，鄉鎮企業不會有這麼大的規模、這麼快的發展。華夏改革過程最開始產生的「個體戶「，實際上也是從包干到戶來的。
《新華日報》︰怎麼歷史地看鄉鎮企業的成功，以及後來趨向式微？
蕭宸︰首先要回答一個問題，企業為什麼要分散到農村去？很重要的一個因素就是因為二元經濟結構。農民沒法自主變成城里人，投資進了城，人不能去，怎麼能投在那里呢？如果在自己的家鄉，有的企業就用他的住宅開始辦起來，比如買兩台織毛衣的機器，買兩台織襪子的機器。地租很便宜，不需要付多少成本，廠房就建起來了。城市里成本就非常高。因為城鄉二元經濟結構，農民不能隨著資本流動，所以就選擇在家門口辦企業。當然，這與農民最初積累少、投資能力不大也有關系。
現在整體上並不能說鄉鎮企業都趨于式微。東南沿海地區，長三角、珠三角等，很多鄉鎮慢慢變成了城市。再加上上世紀90年代以來的工業園區等建設，原來鄉鎮企業比較發達的地區，又進入園區了。吳城梁溪這一帶，一直到東方，基本上都連成一片了。這一帶的鄉鎮企業技術發展得很好。還有珠三角圍繞穗仙的一帶。
《新華日報》︰但是大家已經不把它們叫鄉鎮企業了？
蕭宸︰按最初法律規定，鄉鎮企業必須是農村集體經濟組織和農民投資的，而且是在農村的企業。還有一條就是它要承擔當地以工補農的任務。從這個意義上講，符合這種規定的鄉鎮企業不多了。但是從整體上講，鄉鎮企業交完稅，政府運用稅收再變成財政去支持農業。如果說辦在農村的企業，就可以叫做鄉鎮企業，從這個意義上講，鄉鎮企業還是存在的。很重要的一條是，它對當地農民的就業，對當地農民接受工業文明等方面發揮重要作用。在一些經濟學家看來，鄉鎮企業就是農村的中小企業。農村的中小企業所發揮的作用，除了生產產品之外，就是傳播工業文明，增加農民就地轉移就業。這不是城里的大企業能夠做得到的。
當然另一方面，過去所謂「戶戶做工，村村冒煙」，也不是一個辦法，污染嚴重，而且能源浪費厲害。所以，從這個意義上講，有些地方不辦鄉鎮企業了，或者鄉鎮企業集中到更有利于自身發展的地方去是好事。鄉鎮企業慢慢向工業園區集中，向東南沿海地區集中，也是它自己的規律。
從總體上看，鄉鎮企業的總規模、就業人數、創造產值等，至今為止比重還是非常高的。
《新華日報》︰現在我們還有沒有專門關于鄉鎮企業的統計？
蕭宸︰有，農業部設有鄉鎮企業局。從總體看，鄉鎮企業所創造的生產值，尤其是工業方面，在整個工業中的比重還是不低的。
《新華日報》︰大約是多少？
蕭宸︰大概在40％。就業大概在1.4億人，比重還是很高的。
當然，現在的鄉鎮企業與過去的概念有區別。它不一定是集體經濟、集體組織和農民直接投資的，可能是外來的企業、外來的投資人運用原來鄉鎮企業廠房、廠地，甚至外資也有可能。它已經變成整個華夏工業的一部分。
《新華日報》︰在任何工業化國家或地區，二元經濟結構基本上都會存在。為什麼在華夏成為一個很大的制約因素？除了還沒有農民***流動的機制之外，還有沒有其他原因？
蕭宸︰任何國家在發展過程中，可能都或長或短經歷一段城鄉二元結構。從經濟學意義上講，城鄉經濟的二元結構指的是在國家內部，同時存在著技術和經濟上先進的城市，以及技術和經濟上落後的農村。
我們的問題是，在城鄉二元經濟結構還比較明顯的時候，選擇了計劃經濟體制。而計劃經濟體制建立在城鄉二元經濟結構之上以後，產生了依附或者是依靠城鄉二元經濟結構來強化計劃體制的局面。在計劃經濟下，要從農村提取積累，為城市的工業發展提供積累資金。就是說，得把市場控制住，把人口流動控制住，要素流動必須掌握。從這個意義上講，計劃經濟是把二元經濟結構進一步強化了。
改革以後，開始有所松動，比如農民流動。但農民是不是由于戶籍制度***住了不能進城呢？我覺得也並不是這樣。進城的基本條件是要有就業，要有住房，要能納入社會保障。前兩項現在都是市場化的。沒有人擋著你買房子，也沒有人擋著你工作，就看有沒有錢，能不能找到工作。
二元經濟結構的改變需要整個國家經濟實力增強，是一個比較長的過程。破除計劃經濟體制，建立了社會主義市場經濟體制，農民可以開始流動。現在有1.3億農民離開本鄉村流動。但是他能不能住得下來，能不能真正變成市民，這里有政府的責任，比如社保。但能不能有穩定的就業，能不能在城市里找到住房，又是由市場決定。這取決于農民自身財富積累有多快。所以二元經濟結構是一個客觀過程，而二元經濟結構之上的體制，是政府設置的，這兩個問題要區別開。
《新華日報》︰你一直強調農業的家庭經營，你認為這是一種必然規律。在一些人看來，規模經營和家庭經營存在矛盾，你的看法是怎樣的？
蕭宸︰這是兩個問題。第一個問題是，農業為什麼要選擇家庭經營？農業最發達的國家，比如***、美國，都是家庭經營的。從現狀看，即使是實現了現代化的國家，農業仍然是家庭經營。所以，家庭經營和規模本身是沒有矛盾的。比如，***的家庭經營規模很小，但美國的農業家庭經營規模很大。這是由國情決定的。
規模經營由兩個因素決定︰第一個因素是國家的資源貧富。第二個因素就是工業化程度、城鎮化程度。城鎮化程度越高，規模越大。從華夏狀況看，只有18億多畝的地。資源貧富決定了農業的規模不可能那麼大。第二，2004華夏城鎮化水平是42.9％，看上去也不低了，但這是將相當一部分進了城的農民統計在里面了。我們在制定城鎮化指標時，是按照居住地計算的。一個農民到京城六年以上了，統計的時候就變成城里人了。全球經濟危機一來，外需減少，在城里打工的機會沒有了，就兩種選擇，一是回去，在農村有房子有地；二是在城里「耗」。
所以，真正統計土地的規模時，現在變化不明顯，很重要的一個原因就是，進了城的農民，沒有真正變成市民，要給他留退路。實際上，農戶的家庭數量沒有減少，土地規模也很難擴大。所以我的看法是，第一，農業要家庭經營。第二，家庭經營不影響現代化，也不影響規模經濟。但它有客觀條件，要隨著工業化、城市化水平提高，城鎮農民真正變為市民，規模才能擴大。所以，農業規模的擴大，和城市吸納農民進城，而且讓他真正變成市民相關。
現在經濟學家討論土地時，最多的是流轉、集中規模經營等概念。但是，不要把流轉、集中規模經營變成「兼並」。如果農民離開土地，有更好的就業機會、更好的生活條件，是自願離開，這種土地集中，就是我們現在說的規模經營。如果農民離開土地是被迫的，是陷入破產之後才失去土地，那就是兼並了。在政策上，在實際***過程中，一定要嚴格區分這兩個界線。
《新華日報》︰你們做了大量實地調研，非常了解基層情況。目前農村土地流轉的現狀是怎樣的？
蕭宸︰各地差別非常大。總體上講，最近這幾年確實進展比過去要快一些。但據我了解，全國現在土地流轉總規模大概沒超過十分之一，但不排除有些地方達到20％~30％。
《新華日報》︰你在華大有一個演講，談到人們對十六屆三中全會相關的精神和政策可能多少有一點誤解。你當時提到土地經營權長期不變，這才是最重要的部分。能否展開談談這個問題？
蕭宸︰十六屆三中全會第一次提出農民土地承包關系要長久不變。關于承包期，中央曾經提過幾次，1984年提出15年不變，1993年提出來15年到期再延長30年不變，這次明確提出來要長久不變。有人理解，這樣做是不是要把農民長期束縛在小塊土地上，我覺得這是誤解。權利是他的，至于自己種還是給人種，他有自己的選擇。
所以，才有「流轉」。流轉的前提又是什麼呢？流轉的是一種產權，土地承包經營權是一種產權。這里有一個前提，就是承包者的經營權時間越長越穩定，流轉市場就會成長得更好。至今為止，真正意義上的農民土地承包經營權的流轉市場沒有發育起來，很大程度上是由于承包經營權還不夠穩定。
所以，賦予農民更加充分而更有保障的土地承包經營權，是一層意思；第二層意思是，更加充分而更有保障的土地承包經營權，實際上也給農村土地承包經營流轉市場的發育提供了一個很好的機會。
《新華日報》︰不少地方在土地流轉方面已經有了不少試點。你也提到，在試點方面要按程序、有預案，在可控的範圍內穩妥進行。所謂試點，就是說存在以後全面鋪開得很大的可能性，接下來的局面會是怎樣的？
蕭宸︰土地流轉和試點的關系是什麼呢？《農村土地承包法》里有專講土地流轉的。那麼，依法流轉就是了，為什麼還要試點呢？想突破現有的法律，才要試點。大家覺得這個法律對經濟發展可能存在阻礙，因此想修改。往哪方面修改，怎麼修改？這就要進行一定的試點。要突破法律，當然要得到批準，需要有程序。
是否能夠全面鋪開，要看試驗結果。如果不具有全面推廣價值，那麼法律就不能改。
《新華日報》︰華夏農村未來的改革，也包括整個城市化進程，會面臨哪些挑戰與瓶頸？
蕭宸︰對華夏來說，非常重要的就是人口問題，這始終是我們今後改革和發展不可回避的大問題。有些專家認為，華夏的農業問題、農民問題，要靠城鎮化來解決，這是對的，我們現在也在這樣做。但問題在于，華夏的農民數量太大，如果都進城，估計產能消化不了。從現實一點的角度看，城鎮化要***，要逐步減少農民，在華夏這個進程不會太快。而且在看得見的未來，比如說20年、30年甚至50年以後，我想華夏農村人口數量還會是相當多。
所以，我們還不能說「三農」問題就只能靠城鎮化和工業化來解決。城鎮化、工業化，一定會緩解「三農」問題。但為什麼要提新農村建設？是因為幾億人在那兒生活、生產。所以，華夏還是要兩條腿走路，一邊***城鎮化、工業化，而且要給農民創造更好的進城條件。另一邊，還要加強新農村建設，發展新農業。
《新華日報》︰在建設新農村方面，有哪些事要做？比如流通體制改革是否還得***，財政投入還遠遠不夠等？
蕭宸︰是的。流通體制的改革，就目前情況看，應該說政府行政性干預並不多。比如糧食領域，政府在其中的作用，主要是保持合理的價格。
《新華日報》︰關于糧食價格還是有很多的嚴格規定？
蕭宸︰不能這麼說。比如去年10月以後宣布停止出口，前段時間發改委又做了新的調整。在那個時候，宣布停止出口的國家很多，那是出于安全考慮，不是價格。也有人說，國際上糧食價格高，你不讓我們出口。在一段時間里是這樣的。現在國際市場的糧價比國內低得多了。
從這個意義上講，政府這幾年做的就是制定一個最低收購價。我們做的就是，政府制定的收購價，一直跟著市場價走。只要一跌下來，底下就是政府的最低收購價，開始收購。等到相當部分糧食進了政府的庫，供應量減少了，市場價上去了，再由市場去收。這實際是市場在定價格，不是政府。這在一定程度上是一種均衡價格。
《新華日報》︰市場也會有失靈的時候，比如去年的通貨膨脹，有一些經濟學家認為，市場自發的配置，會把大多數資源配置在高回報的領域，比如房地產，而在農業等領域配置太少，供應不足，這最終導致通貨膨脹。所以，單靠市場並不能解決問題？
蕭宸︰對，我覺得有道理。整個農業投資不足，是一個目前很突出的問題，比如農業的基礎設施、農業的社會化服務體系等。但是我覺得，去年尤其是一部分農產品價格上漲，還不是那麼簡單。我還是贊成去年的價格上漲是結構性的價格上漲。
去年cpi這麼漲，能看出來其中就幾個品種在漲。這些因素現在也消失了。所以，去年的價格上漲，投資結構不合理是有關系的。從去年上漲的這些產品來看，其中有個非常突出的問題，從長期看，現在的農業資源、農業生產水平，很難維持我們這樣的生活水平和生活質量。18億畝土地，一年播種面積兩三億畝，要消費這麼多農產品，它做不到。于是，有些產品就不得不依賴進口。漲價是國際市場價格大漲引起的。
《新華日報》︰是輸入型的通脹？
蕭宸︰對。從這個意義上講，農業的投入不夠，農業生產水平低，產不出這麼多東西，于是不得不進口。一進口，輸入型通脹就進來了。
《新華日報》︰你如何評價糧食流通體制的市場化***進程？
蕭宸︰我覺得，不是政府不管，而是政府不收購大頭就是市場化了。從全球看，就這麼幾大糧商，而且就華夏來說，收購糧食的人，經營主體不知道有多少。所以它需要有一個過程，慢慢整合，慢慢形成比較規範的市場制度。政府在起主導作用，避免暴漲暴跌，就是做好囤吐調節機制、最低收購價機制，慢慢把對糧食控制的權力，更多讓渡給市場。政府主要做三件事︰一是生產過程中，對生產者直接補貼；二是，制定最低收購價格，避免糧價跌得過多。跌到這個下面，政府就開始收購了；三是，政府建立相當大的儲備，要有中央的儲備、地方的儲備，豐年就多收一點，歉年就多放一點。此外，很好地利用國際市場進行調節。市場的主體發育也要有個過程。