當時，這項年利息為5%的貸款屬于較低利率的貸款，當時中國國內銀行錢莊的平均利息高達12.5%至14.8%。此條約爭取到了有利于中國的讓步，同時不致「因為借款而喪失利權」。
清庭剛開始考慮並不把借款合同立即公布，雖盛宣懷有多年的洋務辦理經驗，對利用外債的利弊能做到較好權衡，但當時中國的一般社會層面甚至包括許多官員並不明了。只從朝庭應對社會危機的角度來看，采取這樣的策略未嘗不可。但後來迫于壓力，這一策略並沒能堅持下去，在東風社制造的輿化下，商辦公司股票贖買事宜尚未辦妥的情況下，清庭就在9月上旬公布了該合同。
《川漢鐵路借款合同》從京師先期寄達川、鄂等省，並在社會各個層次引起軒然大波。有人響應的同時，清庭卻在劉飛揚控制下的輿化宣傳中給眾多民眾面前也再一次樹立了「賣國」形象。
而盛宣懷則堅持認為政策的出台有理有據，于民族于國家有利無弊，朝庭不應退縮。政啟則在保皇黨少壯派的支持下更進一步堅持了強硬手腕。
但是事件的發展卻與政啟、朝庭的預期大相徑庭——鐵路國有政策、四國銀行借款合同有導致社會危機的傾向。他們忽視了一個很重要的因素︰經濟問題在這一危急時刻其實已經不可能停留在純粹的經濟層面，它可能會是一個契機，一個將各種反對力量聚合在一起的重大契機。
在鐵路國有上諭下發之後，盛宣懷就成為一些人的攻擊對象，這時更成為眾矢之的，《大公報》的報道也證實了當時的社會輿論有很強的針對性︰「朝庭此次收回干路定為國有，外間多認為系盛宣懷一人鼓動所致。」
但是鄂省等地的路款贖買事宜卻得到了較好的辦理，並沒有演變成類似于四川的武裝起事浪潮，其中有著諸多背景因素。
除了清庭對當地鐵路贖買政策較為溫和之外，也與張之洞任總督期間經營多年有關。對于修築鐵路，張之洞任總督時向來避免當地商民過多插手，而是從當地實情出發，他有著比較通盤的考慮︰「鄙人在鄂，籌辦路事，從未令商民干預，所以一事權而免紛擾」，他認為︰「鄂省風氣已開，寧漢鐵路利潤使鄂民知路利之大。但鄂省興辦洋務眾多，資金多投向新興公司，因此路工未成以前，招股必難踴躍。目前興此大工，即不願借兩江劉飛揚之勢力，如此斷非借款不辦。蓋借整款興工，五年之內路工必成；勻分撥還，期二十年付清，財政較可舒展。此為最穩妥之辦法。」調任軍機大臣之後，張之洞更是認識到了「鐵路國有」，「除劉飛揚之力外非借款萬不能成」，雖然此後張之洞去世，但是其鄂鐵路運作手段並沒有太大的改變，比較四川，鄂鐵路公司所招募的商民資金極為有限，也就使得上諭的發布對鄂省影響不致太大。在鐵路國有政策頒布前，湖北鐵路的修建也進展較為順利，漢宜線已全線通車，運營狀況也比四川的要好。
但是事態的發展還是超出了盛宣懷的料想，他向政啟提出有必要磋商出應付局勢的具體辦法，但政啟並沒有重視起來，對盛宣懷說「卿辦路已久，必詳弊病，應籌萬全之策，固結眾心以弭禍患」。
很明顯，這個時候政啟一方面沒有充分認識事態的嚴重性，他還是把事件看作單純的經濟糾紛；另一方面也過于信任了郵傳部大臣的辦事能力，盛宣懷在官場歷練多年，不但洋務政績卓著，而且有豐富的涉外經驗。
新任命的鐵路督辦大臣康親王裁方見到川鄂人民反對之力甚巨，也躊躇起來，借口「須會同郵部及政府妥籌善法始能著手辦理」而觀望不前。
到了10月6日，內閣始召集各部大臣們舉行會議，商論應對股民反對干路國有的策略，但並沒有磋商出具體辦法，「各國務大臣大都不置可否，惟由內閣副總理康有為與郵傳大臣互談多時，亦無相當之解決。」
清庭發出干路收歸國有、借債修築的上諭，按有關章程規定本應事前交由資政院、諮議局兩機構議決，本屬兩院的法定之權。「大權統于朝廷，庶政公諸民眾」是朝庭所宣布的預備立憲的原則。根據1906年的資政院章程，資政院有權討論全國的預算與收支決算、有關稅制和公債的發行事項、修訂和廢除法律等。
但政啟卻繞過資政院，只與郵傳、度支部進行了溝通，即直接發布了決策上諭，甚至事前沒有交由新內閣——皇族內閣進行正式討論。內閣總理大臣奕劻本對路權收歸國有沒有異議，但當看到激烈抗議聲起，認為內閣沒有參與決策，自然對事態發展不負責任。
各省諮議局對事關本省事務的政策制定繞過自身，本就反對，再加上咨議局各議員代表的是本省商民權益，甚至有的議員本人就參與投資，所以更是反對政府的國有政策。比如湖南省抗議運動的主導者力量即省諮議局，在該省諮議局會議上，議員周廣詢言辭激烈︰「盛某違背朝庭諭旨借債修路，為不忠不義之人，置吾湘性命財產于不顧，必舍死力爭。」會後諮議局等集合紳學商民一萬余人赴撫巡撫衙門懇求代奏收回成命，巡撫楊文鼎為形勢所迫，表示願意代諮議局上奏。對于各省咨議局、紳商的抗議，有學者分析︰本不可能成為顛覆政府的倡導者，「其所爭取不外當前實際利益與一定的政治權力分配。」
資政院即提出抗議，後來更使用其法定彈劾權，批評抗議浪潮為朝庭政策「暮四朝三」所致，「院章第二十一條據實糾察，請明降諭旨立予嚴懲禍首盛宣懷」。
所以，不要說在中央和地方之間，即使在朝庭內部，關于干路收歸國有、借債修築（特別是後者）不但沒有消弭歧見，更沒有達成共識。朝庭的鐵路國有政策導致保路運動的爆發，就使得單純的朝庭政策問題上升為廣泛深入的社會抗議運動，從單純的經濟問題上升為尖銳的政治沖突。
前有鐵路國有上諭發布，後有借款合同傳來，進一步刺激了商民們的抗議浪潮，更重要的是，他們的結社請願活動有了法律上的依據，無論是地方官員，還是朝庭都對武力彈壓有所忌憚。再加上中央與地方、中央各機構之間不能做到上情下達、及時溝通，也就有可能喪失處理危機的最佳時機，而促使危機一步步升級。
由于其他省份的路款處理相對順利，整個危機的焦點即集中在巴蜀大地。盛宣懷出面簽訂的借款合同10月14日才到達成都，按捺已久的川中商民借此找到了向朝庭施壓的突破口。民主黨等立憲派們原本試圖把運動控制在經濟範圍，但是由于其他因素的存在，局勢很快超出了他們的駕馭範圍。
第二百三十三章「鐵路國有」（三）
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