改革要有一个学习的傍样，改良派经过激烈的争议后，决定师从德国，从改革官制开始。
大清帝国有4亿人口之巨，却只有2万个行政官员职位，而其中一半在京城；平均每县人口为25万，行政官员却仅有5名。
一方面各省督抚都抱怨冗员过多，要求朝廷停派候补人员来省，另一方面从中央到地方都感到熟知洋务办理“新政”的人员奇缺，一再谕令各级官员各举所知，切实保举。
立宪政治自然需要民众的广泛参与，但由于中国民众历经数千年而没有参政的经验，加之普通民众的文化水平低下，因而官方的引导和调控是十分必要的。这就要求改革政府机构，提高政府效能，适应宪政改革的要求。
康有为就认为：要进行宪政改革，就必须对现行行政机构进行大幅度的改革，如不先行整顿行政机构，任何政治革新的努力都将徒然而无功。
清庭的中央机构原有吏、户、礼、兵、刑、工六部和都察院、大理寺；行政中枢为军机处，军机大臣无定员，均有兼职；内阁原为行政总汇之地，后逐渐被军机处取代，至清末已成为闲曹；此外尚有太常寺、翰林院等机构。
康有为在决定撤销军机处和成立责任内阁，并设置的资政院、大理院、审计院等等，这基本上是以的“三权分立”设想作为蓝本。
对于制定官制，康有为和改良派拟定了五条基本原则：
一、参仿君主立宪国的官制厘定，此次只改行政，司法，其余一律照旧；
二、改革要做到“官无尸位，事有专司，以期各副责成，尽心职守”；
三、实行三权分立，议院一时难以成立，先从行政，司法厘定；
四、钦差官，阁部院大臣，京卿以上各官作特简官，部院所属三四品作为简官，五至七品为奏补官，**品为委用官；
五、另设集贤院、资政院安置改革后的多余人员。
光绪随后批准成立编制馆，即官制改革最高主导机关。
编制官制事务理应由康有为主持，但由于刘飞扬在朝庭内外的声望和实力，且在编制官中有大量的成员都是他的追随者，以及庆亲王奕劻的一贯支持，使刘飞扬成为官制编订事务的真正主持者。
到1902年前后，刘飞扬不但控制着一支40万人之巨的武装力量，而且他自己还身兼八大臣职位，分别是：参预官制编制大臣、督办铁路大臣、督办政务大臣、直隶总督兼北洋大臣（李鸿章死后由刘飞扬接任）、督办商务大臣、督办邮政大臣、督办练兵大臣、督办学政大臣。
国内立宪派人士对刘飞扬的赞誉先不说，就是当时的西方各国，对刘飞扬或是盛赞有加，或恐惧刘飞扬将中国这个东方的睡狮醒过来，发出令世界震惊的怒吼。美国记者米拉德在他一篇介绍中国的文章中就说：“在西方人的眼里，长期以来代表大清国形象的，只是从四万万芸芸众生中站出来而非常突出和确定的几个人而已。正是这些人扮演着重要的角色，或许能够开辟出一条道路，以迎来一个新中国的诞生。······刘飞扬是这些人物中最突出的一位，他也确实在这些趋向进步的高层官员中被认为第一。”
立宪运动提出了资产阶级的政治要求，要求改变封建**政体，建立资产阶级的立宪政体。凡是能促进这一运动的人物和行动，都可视之为顺应了历史潮流，具有进步的意味。刘飞扬的目标虽然是要推翻清王朝，但对于能使中国有巨大进步的立宪运动，也是身体力行采取了积极的行动。
经过几个月的整订，编制馆拿出了一个全面改革官制的初步方案，除对原有的各部院提出精简合并外，还增设了一些新的机构，最重要的提出建立责任内阁、资政院、行政裁判院、集贤院、审计院等现代行政机构。
这一草案被称为《新官制改革案》，它规定内阁政务大臣由总理大臣1人、左右副大臣各1人，各部尚书11人组成。但内阁只是均辅弼君上，代负皇上之责任，凡用人、行政一切重要事宜，由总理大臣奉旨施行。总理大臣有督饬纠查行政官员之权；皇帝发布谕旨，内阁各大臣皆有署名之责，其机密紧急事件，由总理大臣、左右副大臣署名，关涉法律及行政全体者，与各部尚书联衔署名，专涉一部者，与该部尚书共同署名。
这一草案虽然还是把皇帝置于内阁和法律之上，但它的进步意义在于：取消军机处，设立责任内阁制，使立法、司法、行政各有责任，互不统属。
但是在讨论会上，当康有为提出这一议案时，醇亲王载沣听了康有为说的，怒不可遏。马上与康有为激烈辩论，但他哪里辩的过康有为，激动之下拔出手枪，若不是刘飞扬拦着，他就要向康有为开枪。
康有为坚持认为：“改革除此以外别无良策，若是不赶紧认真预备立宪一法，若仍悠忽因循，则国势日倾，国家日衰······”
官制改革是一次权力的再分配过程，牵涉到国家所有官员和集团的利益，因此阻力至少来自三个方面，一是各部大员；二是各部司员；三是满族官员。
成立责任内阁的草案传出以后，拥护者和反对者之间的斗争立即升温至白热化。
反对派的主角之一为军机大臣王文韶、载沣。他们本不反对立宪，但是涉及具体改革步骤时，则直接造成了立宪的延宕。
如果成立责任内阁，规定官员不得兼职，载沣则只能专任巡警部尚书，政治地位下降，王文韶出任内阁副总理，其民政部权将失去，因为他此时身兼民政部尚书等要职。
载沣声言立宪非中央集权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权，收揽于中央政府则又不可，他的攻击矛头直接对准了刘飞扬、张之洞等地方督抚要员。
为了达到自己的政治目的，反对派甚至煽动太监起来闹事，宣扬说一旦改革官制，所有宫监都会受到驱除，内务府也要裁撤。这个在中国极端**体制下存在了千年之久的特殊群体闻风而动，来到光绪面前泣诉，一向对汉族官僚崛起心存妒忌的宗室王公、贝子们这个时候也把攻击表面化。
光绪皇帝被干扰得寝食俱废，竟然对人说：“联如此为难，真不如跳湖而死。”
为了避免更大的动荡，朝庭宣布了官制改革中的五不议原则：第一，军机处之事不议；第二，内务府事不议；第三，八旗事不议；第四，翰林院事不议；第五，太监事不议。
但是，由于官制改革牵涉范围极广，反对者何止太监、宗室，朝中百官几乎全起而发难。反对派不谋而合，群起而反对，矛头对准了新官制的提倡者们。
1902年3月22日，御史王步瀛奏陈改革官制应兼采众议，令百官各抒所见。于是朝臣和地方官员的奏章像雪片一样到达北京。反对的浪潮一浪高过一浪。
第二百一十章官制改革
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