新政的过程中，大朝庭已经容许甚至鼓励新的利益集团的发展，它已经在形成新的社会风气和创立新制度方面作出了贡献。虽然朝庭也已经放宽了参与公共事务的途径，并把公共事务交给公众讨论。至少在1904年以前，它还能够控制新思潮，并防止它们对原有的权力中心构成任何严重的威胁，大部分的商会、自治会和其他新的组织的成员依然是忠实的臣民，但是至从光绪逝世以后，民众的政治期望惊人地增加了。
戊戌变法以前，大部分文人感到康有为过于激烈，不得不支持慈禧太后去反对康有为，但当刘飞扬进京勤王后，大清朝庭来了一个一百八十度的大转弯，并超过了当年康有为曾经打算做的一切时，不管是旧的地方士绅，还是新的资产阶级都却断言朝廷走得还不够远，不够快。在1904到1906年，他们坚持新的要求，当不能得到满足时，这些要求就引起了普遍的不满和更为广泛的反清大联合。
一方面朝庭在压力之下前所未有地开启了社会各阶层的政治参与途径，另一方面政治压力也越来越大，因为新兴而起的资产阶级在人民力量党的支持下不断提出更为激进的诉求。
内阁总理奕劻在1904年1月30日上了一道奏折，要求“速设资政院以立上议院之基础，并以都察院代国会，以各省咨议局代议院”，他认为“省城咨议局即各省之总议院也”。张之洞所设计的地方咨议局有很明显的局限性，基本上属于督抚控制的政策咨询机构。但是他首次提出了“省设咨议局”的主张，不但直接影响了以后省咨议局的建立，也直接影响了朝庭的相关决策。
当年4月19日，光绪下诏，决定在各省设立咨议局，并筹建资政院。从上谕规定的咨议局性质、地位、作用及议员条件等内容来看，上谕中所谓的咨议局也并不是权力机构，而是一个“采取舆论之所”，所起的作用限制在“指陈通省利弊”、“筹计地方治安”、“为资政院储材之阶”范围，是一个决策咨询场所。但是在这份上谕中，也说明了这种设置的合理性以及最终的改革目标：“立宪政体，取决公论，中国上、下议院未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础。派溥论、孙家鼐为资政院总裁，妥拟院章······促各省速设谘议局，慎选公正明达官绅，由各属合格绅民，公举贤能为议员。”
由于华兴会秘谋武装起义事泄被镇压，革命党人的活动受到刘飞扬的严重警告，暂时沉寂下来。民主党显然充分利用了这个机会，向朝庭进一步摆明自己的政治立场，表示愿意继续坚定地与当局合作，但是需要满足他们进一步提出的政治条件。
7月22日，光绪病逝不久，政启批准颁布了宪政编查馆拟制的《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》。《各省咨议局章程》所规定的内容，与此前奕劻的设想及光绪命设咨议局的谕旨并不完全相同。新章程赋予咨议局的权力扩大了许多，有议决兴革地方大政，监督地方财政和监督行政之权。这些职权已与宪政国家的地方议会十分相似。但同时，咨议局的权力还要受到督抚的监督，但咨议局毕竟可以参与各项政策的议决。
在成立之前，地方团体推举善讲之士到各处宣讲选举的重要意义，“告以选举之权利不可放弃，而对于有财产者更须明白解释，切不可使其误会派捐，致生疑阻。”亦使国人知晓：“选举权者，权利也，非义务也。盖士民多一选举权，即多一权利。”
浙江咨议局筹办所在一篇白话演说稿中，清楚地说明了财产权与咨议局选举的利害关系：“叫有财产的人举出议员，到省城咨议局里面议事，自然代你们有财产的人计算利益，从前苛派勒捐的事，就可不致再有了。”
这样的宣传，有利于让选民了解、参与民主政治的运行规则，慎重行使选举权，有助于在整个社会中营造“富思想”、“精判断”、“通法政””、“熟情弊”、“厚信用”的风气。
1905年5月14日，全国21省（新疆除外）咨议局同时开会举行选举。新疆在给朝廷的奏议中提出本省条件实在有限，无法展开选举，要求延期缓办。各省咨议局的建立标志着中国地方民主化进程得以在体制上正式开启。
在开会选举过程中，成员们也在争取新的权利。各省咨议局获得了立法议案权，还可以对外提出保护主权议案，这使得咨议局的立法机关和权力机关性质更加浓厚，而不是被官府牢牢控制、隶属于其的咨询机关。
咨议局在运行过程中，多数议员在涉及国家尊严和主权问题上，都能够采取严正的爱国主义立场，表现了对民族利益的高度关注。福建的《禁售土地与外人》、广东的《中葡划界议案》、湖北的《请奏取消外国租界法案》、广西的《废除外国领事裁判权案》等议案都是为了保卫领土主权不被外国人侵占而制定的。
提出弹劾官吏议案也是咨议局的主要职责之一。《各省咨议局章程》第28条规定：“本省官吏如有纳贿及违法等事，咨议局得指明确据，呈候督抚查办。”对贪酷官吏纠举，是对渎职官吏的有力监督，有助于吏治的改善。
议员们大多出身绅民，有着发展资本主义企业的迫切要求，这在提交议案中也得到广泛的证实。规划本省的实业建设是议员们最为关心的事项之一。据统计，在奉天咨议局开会前预备议案中，实业议案高达占43%。
办理宪政议案也是重头工作之一。各省咨议局督促改良司法、开办各级地方审判厅；筹办巡警，维护社会治安；实行地方自治，改革自治研究所；普设宣讲所，筹措自治经费等。尤其对发展普及普通、职业、成人和社会教育，提高人民文化水准方面尤为关切，当时提交了不少有关教育改革的议案。
张謇在议员活动中起到了重要的倡导作用。
江苏咨议局第一届常会开会期间，议员们提出议案争先恐后，现场秩序井然有序，态度严肃认真。议事现场有速记员，并于会后发表临时公报，议案在社会上得以全部公开，尊重了未列席会议的普通国民的知情权，西方观察人士对此“亦甚赞许”。
面对复杂的社会矛盾，张謇在会上发言说：““我辈尚在，而不为设一策，而坐视其亡，无人理。”他认为国家兴亡，匹夫有责，坐而论道讥讽朝政，不如尽自己一份责任，为国家排忧解难。
第二百二十三章议员们在行动（一）
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